Главная / Школьное питание / Инвесторам и операторам школьного питания / Анализ законодательной базы в сфере регулирования системы школьного питания в РФ

Анализ законодательной базы в сфере регулирования системы школьного питания в РФ

Проанализированы:
Федеральный Закон «Об образовании»
Постановление Правительства РФ от 15.06.2004 № 280 (ред. от 27.10.2007) «Об утверждении положения о Министерстве образования и науки Российской Федерации».
Постановление Правительства РФ от 17.06.2004 № 300 (ред. от 07.10.2006) «Об утверждении положения о Федеральной службе по надзору в сфере образования и науки».
Постановление Правительства РФ от 17.06.2004 № 288 (ред. от 08.09.2006) «О федеральном агентстве по образованию».
На законодательном уровне вопросы организации школьного питания регулируются в самом общем виде. Основным «уровнем компетенции» в вопросах организации школьного питания является уровень образовательного учреждения.
Подзаконными нормативными правовыми актами (Типовым положением об общеобразовательном учреждении) разграничены вопросы компетенции в сфере организации питания обучающихся на уровне общеобразовательного учреждения, организаций общественного питания и учреждений здравоохранения (по согласованию с органами местного самоуправления).
Положение о Министерстве образования науки РФ наделяет его общей функцией по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования, социальной поддержки и социальной защиты обучающихся и воспитанников образовательных учреждений.
Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки также наделена общей компетенцией инспектировать в порядке надзора образовательные учреждения независимо от их организационно-правовых форм, типов и видов, органы управления образованием, пресекать факты нарушения законодательства РФ в установленной сфере деятельности, а также применять предусмотренные законодательством РФ меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и (или) ликвидацию последствий нарушений юридическими лицами и гражданами обязательных требований в установленной сфере деятельности, в том числе путем направления обязательных для исполнения предписаний образовательным учреждениям и органам управления образованием.
Федеральное агентство по образованию в рамках установленной компетенции осуществляет общие полномочия собственника в отношении федерального имущества. В контексте настоящего исследования это актуально в отношении имущества, закрепленного за федеральными общеобразовательными учреждениями.
ВЫВОД: нормативные правовые акты федерального уровня не содержат специальных норм в отношении компетенции федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих свои полномочия в сфере образования, по вопросам, касающимся организации школьного питания.
Также были проанализированы положения о федеральных органах исполнительной власти, осуществляющих полномочия в сферах здравоохранения, защиты прав потребителей, санитарно-эпидемиологического благополучия населения.
Постановление Правительства РФ от 30.06.2004 № 321 (ред. от 07.04.2008) «Об утверждении положения о Министерстве здравоохранения и социального развития Российской Федерации».
Постановление Правительства РФ от 30.06.2004 № 322 (ред. от 14.12.2006) «Об утверждении положения о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека».
Постановление Правительства РФ от 30.06.2004 № 323 (ред. от 18.08.2007) «Об утверждении положения о Федеральной службе по надзору в сфере здравоохранения и социального развития».
Постановление Правительства РФ от 30.06.2004 № 325 (ред. от 30.10.2006) «Об утверждении положения о Федеральном агентстве по здравоохранению и социальному развитию».
Постановление Правительства РФ от 24.07.2000 № 554 (ред. от 15.09.2005) «Об утверждении положения о Государственной санитарно-эпидемиологической службе Российской Федерации и положения о государственном санитарно-эпидемиологическом нормировании».
Анализ функций и полномочий в указанных сферах показывает, что основной объём государственных полномочий в сфере регулирования школьного питания реализуется в рамках санитарно-эпидемиологического нормирования, согласно которым устанавливаются санитарно-эпидемиологические требования, в том числе к организации питания.
С целью регулирования вопросов санитарно-эпидемиологического благополучия в части организации школьного питания руководителем Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека — главным государственным санитарным врачом РФ — принято постановление от 28.11.2002 № 44 «О введении в действие санитарно — эпидемиологических правил и нормативов СанПиН 2.4.2.1178-02» (зарегистрировано в Минюсте РФ 05.12.2002 № 3997), а также новые СанПиН 2.4.5.2409-08 «Санитарно-эпидемиологические требования к организации питания обучающихся в общеобразовательных учреждениях, учреждениях начального и среднего профессионального образования» (от 23 июля 2008 г. № 45).
Также в рамках санитарно-эпидемиологического нормирования установлено, что при организации питания следует руководствоваться:
1 общими санитарно — эпидемиологическими требованиями, предъявляемыми к организациям общественного питания, изготовлению и оборотоспособности в них продовольственного сырья и пищевых продуктов, установленными Постановление главного Государственного санитарного врача РФ от 08.11.2001 № 31 (ред. от 03.05.2007) «О введении в действие санитарных правил» (вместе с «Санитарно-эпидемиологическими правилами «Санитарно-эпидемиологические требования к организациям общественного питания, изготовлению и оборотоспособности в них пищевых продуктов и продовольственного сырья» СП 2.3.6.1079-01», утв. Главным государственным санитарным врачом РФ 06.11.2001) (зарегистрировано в Минюсте РФ 07.12.2001 № 3077),
2 санитарно — эпидемиологическими требованиями, предъявляемыми к условиям, срокам хранения особо скоропортящихся продуктов, установленными Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 22.05.2003 № 98 «О введении в действие санитарно-эпидемиологических правил и нормативов СанПиН 2.3.2.1324-03» (вместе с «Санитарно-эпидемиологическими правилами и нормативами «Гигиенические требования к срокам годности и условиям хранения пищевых продуктов. СанПиН 2.3.2.1324-03», утв. Главным государственным врачом РФ 21.05.2003) (зарегистрировано в Минюсте РФ 06.06.2003 № 4654).
Отношения, связанные с установлением обязательных требований к услугам школьного питания и процессам их производства, безопасности к пищевым продуктам, предназначенным для питания детей, процессам их производства, хранения, перевозки, реализации и утилизации, являются предметом технического регулирования.
В настоящее время разработаны проект Федерального закона «О специальном техническом регламенте «О требованиях к безопасности продуктов для детского питания, процессов их производства, хранения, перевозки и реализации» и проект технического регламента РТР-041 «О требованиях к безопасности продуктов детского питания, процессов их производства, хранения, перевозки и реализации» .
ВЫВОД: 1. организация «школьного питания» рассматривается как организация общественного питания в общеобразовательных учреждениях и имеет специфику санитарно-эпидемиологического нормирования.
2. организация школьного питания регулируется частично нормами законодательства об организации общественного питания и частично нормами законодательства в сфере образования;
3. в соответствии с требованиями законодательства в сфере образования и в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения организация питания обучающихся в общеобразовательных учреждениях является обязательной;
4. нормативное правовое регулирование в сфере школьного питания осуществляется преимущественно в виде санитарно-эпидемиологического нормирования;
5. отношения, связанные с установлением обязательных требований к услугам школьного питания и процессам их производства, безопасности к пищевым продуктам, предназначенным для питания детей, процессам их производства, хранения, перевозки, реализации и утилизации, являются предметом технического регулирования.
Организация общественного питания в целом регулируется правилами оказания услуг общественного питания, утвержденными постановлением Правительства РФ от 15.08.1997 № 1036 (ред. от 10.05.2007). Правила разработаны в соответствии и во исполнение Закона РФ от 07.02.1992 № 2300-1 «О защите прав потребителей».
Данные правила регулируют отношения между потребителями и исполнителями в сфере оказания услуг общественного питания, а также обеспечивают права потребителей на получение услуг надлежащего качества и безопасных для жизни и здоровья, информации об услугах и исполнителях услуг, определяют порядок реализации этих прав. Правила приняты в отношении организаций общественного питания любой организационно-правовой формы — участников рынка услуг общественного питания. Правила устанавливают договорный и возмездный характер отношений между организацией общественного питания и потребителями услуг общественного питания.
Вместе с тем, общие правила оказания услуг общественного питания не содержат ограничений и специальных норм, рассчитанных на специфику оказания услуг общественного питания для обучающихся в общеобразовательных учреждениях.
Указанными выше нормами Закона РФ «Об образовании» предусмотрено, что организация общественного питания возложена совместно на общеобразовательное учреждение и организации общественного питания. При этом образовательное учреждение создает необходимые условия для работы подразделений организаций общественного питания.
В свою очередь, правила оказания услуг общественного питания не содержат специальных положений о согласительном (договорном) порядке оказания услуг общественного питания в образовательных учреждениях.
Например, правилами предусмотрено, что организации общественного питания самостоятельно устанавливают:
режим работы, если организация общественного питания не является государственной или муниципальной,
правила поведения для потребителей, не противоречащие законодательству РФ (ограничение курения, запрещение нахождения в верхней одежде и другие),
перечень оказываемых услуг в сфере общественного питания.
Так же предусмотрено, что организация общественного питания обязана оказать услугу любому потребителю, обратившемуся к нему с намерением заказать услугу.
Очевидно, но отдельные правила оказания услуг общественного питания в общеобразовательных учреждениях устанавливаются в договорном порядке между образовательным учреждением и организацией общественного питания.
ВЫВОД: отношения в сфере оказания услуг общественного питания, какими являются услуги школьного питания, носят гражданско-правовой характер и регулируются нормами гражданского права.
Следующей особенностью правового регулирования организации школьного питания на федеральном уровне является наличие действующих нормативных правовых актов СССР. Согласно общему конституционному правилу, законы и другие правовые акты, действовавшие на территории РФ до вступления в силу Конституции РФ 1993 года, применяются в части, не противоречащей ей.
В качестве основных нормативных документов советского периода в сфере организации школьного питания являются:
приказ Минторга СССР от 26.12.1985 № 315 «О методических указаниях по организации рационального питания учащихся в общеобразовательных школах»,
«Организация питания учащихся в школах и группах продленного дня (методические рекомендации)» (утв. Минздравом СССР 22.06.1981 № 11-14/10-6, 17.07.1981).
Отдельного внимания заслуживает анализ приказа Минторга СССР от 26.12.1985 № 315 «О методических указаниях по организации рационального питания учащихся в общеобразовательных школах».
Согласно «Общим положениям» данные Методические указания по организации рационального питания учащихся в общеобразовательных школах разработаны в целях совершенствования организации и повышения эффективности обслуживания горячим питанием учащихся общеобразовательных школ и предназначаются для работников общественного питания, а также просвещения и здравоохранения, занимающихся вопросами организации школьного питания.
Основным, что характеризует данный правовой документ, является наличие:
Требований к форме организации горячего питания в общеобразовательных учреждениях в зависимости от численности учащихся,
требований к формированию меню,
основные принципы организации рационального питания учащихся (соответствие энергетической ценности рациона питания энергозатратам организма; удовлетворение физиологической потребности в пищевых веществах; оптимальный режим питания, то есть физиологически обоснованное распределение количества потребляемой пищи в течение дня; сбалансированность питания по содержанию основных пищевых веществ),
требования к помещениям и материально-техническому оснащению школьных столовых,
организация обслуживания учащихся горячим питанием,
график организации питания учащихся,
порядок расчеат за питание в школьных столовых,
совершенствование организации производства и управления школьным питанием,
контроль за работой школьных столовых,
взаимоотношения школьных столовых с органами народного образования.
Отдельно стоит отметить, что рассматриваемые Методические указания включают в качестве приложения Типовой договор об организации школьного питания, заключаемый между органом управления в сфере образования организацией общественного питания.
Рассматриваемые Методические указания также предусматривают реализацию «сетевой» схемы организации школьного питания, в основе которой находится централизованный комбинат детского питания.
ВЫВОД: анализ нормативных правовых документов советского периода и законодательства РФ позволяет сделать вывод о преемственности нормативного правового регулирования в сфере организации школьного питания.
Правовая регламентация вопросов финансирования школьного питания на федеральном уровне.
Проанализированы: Закон РФ от 10.07.1992 № 3266-1 «Об образовании», Федеральный закон от 24.07.1998 № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребёнка в Российской Федерации», Федеральный закон от 17.07.1999 № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи», Федеральный закон от 06.10.1999 №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и др.
Проведенный системный анализ показал, что в настоящее время система правового регулирования вопросов обеспечения и организации школьного питания характеризуется отсутствием основного «системообразующего элемента» — закрепленных на законодательном уровне государственных гарантий и соответствующих расходных обязательств по обеспечению обучающихся в общеобразовательных учреждениях бесплатным (или общедоступным) и полезным (здоровым) питанием.
Из федерального бюджета выделяется финансирование на питание только детям, проживающим в зоне радиоактивного загрязнения в результате аварии на Чернобыльской АЭС (Брянская, Белгородская, Воронежская, Калужская, Курская, Рязанская области), и ряду дотационных территорий.
В настоящее время финансирование мер социальной поддержки отдельных категорий обучающихся в части обеспечения их бесплатным и льготным питанием осуществляется только за счёт средств бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Согласно пункту 2 статьи 29 Закона РФ «Об образовании» органы государственной власти субъектов Российской Федерации имеют право дополнительного финансирования мероприятий по организации питания в муниципальных образовательных учреждениях. Данные изменения внесены Федеральным законом от 29.12.2006 № 258-ФЗ (ред. от 01.12.2007) «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий».
В целях осуществления дополнительных выплат на питание школьников в большинстве субъектов Российской Федерации принимаются соответствующие нормативные правовые акты, а также региональные и муниципальные программы, направленные на совершенствование системы питания.
Ранее Федеральным законом от 10 апреля 2000 г. № 51-ФЗ «Об утверждении Федеральной программы развития образования» было определено, что основными направлениями развития в области государственных и социальных гарантий обучающимся является обеспечение условий для получения полноценного питания в столовых образовательных учреждений, в том числе на льготных финансовых условиях или бесплатно.
Также, действовавший до 1 января 2005 года Федеральный закон от 1 августа 1996 года № 107-ФЗ «О компенсационных выплатах на питание обучающихся в государственных, муниципальных общеобразовательных учреждениях, учреждениях начального и среднего профессионального образования» утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ.
Данным законом от 1 августа 1996 года № 107-ФЗ предусматривались компенсационные выплаты из федерального бюджета в размере 1,5 рублей в день из расчёта на одного обучающегося общеобразовательных учреждений, учреждений начального профессионального и среднего профессионального образования. Предусмотренные этим законом расходные обязательства были оценены как «нефинансируемые мандаты» и подлежащие отмене в виду их неэффективности.
Вместе с тем, по мнению Главного государственного санитарного врача РФ, одним из главных негативных моментов в организации питания является недостаточное финансирование из бюджетов различных уровней (см. постановление Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 31 августа 2006 г. № 30 «Об организации питания детей в общеобразовательных учреждениях»).
Также отмечается слабая материально-техническая база пищеблоков, изношенность технологического и холодильного оборудования, его несвоевременный ремонт и замена.
Забегая вперед, стоит отметить, что сегодня нет однозначного мнения среди экспертов о необходимости введения «бесплатного» или «дотируемого» всеобщего школьного питания за счёт федерального бюджета. Более значимой задачей представляется гарантированное обеспечение обучающихся в общеобразовательных учреждениях горячим полноценным питанием в рамках учебного процесса на базе школьных столовых (пунктов питания) по доступным (ниже рыночных, по себестоимости) ценам.
ВЫВОД: действующее федеральное законодательство не регулирует вопросы обеспечения обучающихся в образовательных учреждениях бесплатным или общедоступным («дотируемым») питанием. Соответствующие правовые гарантии не установлены. Обеспечение обучающихся в образовательных учреждениях питанием не является расходным обязательством федерального бюджета.
Закон РФ «Об образовании» не содержит специальных положений в отношении того, что родители или законные представители несут все расходы по обеспечению питания ребёнка в общеобразовательных учреждениях (родительская плата за школьное питание). Компенсация родительской платы за школьное питание не предусматривается.
Как правило, размер родительской платы за школьное питание не устанавливается и не регулируется. Определение размера родительской платы осуществляется поставщиком услуг общественного питания или в договорном порядке.
В ряде случаев имеет место регулирование тарифов на услуги по организации питания в общеобразовательном учреждении (Например, постановление Главы Администрации Ростовской области от 17.10.1995 г. № 291 «О государственном регулировании наценок на продукцию, реализуемую на предприятиях общественного питания при общеобразовательных школах, профтехучилищах, средних специальных и высших учебных заведениях»).

В настоящее время проблема организации питания обучающихся в общеобразовательных учреждениях прорабатывается на федеральном уровне экспериментальных проектов по совершенствованию организации питания обучающихся в государственных общеобразовательных учреждениях субъектов Российской Федерации и муниципальных общеобразовательных учреждениях
Совершенствование организации питания в общеобразовательных учреждениях является приоритетным направлением реализации национального проекта «Образование» в 2008 году.
В соответствии с Концепцией демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 9 ноября 2007 г. № 1351, и Концепцией государственной политики в области здорового питания населения Российской Федерации, одобренной постановлением Правительства Российской Федерации от 10 августа 1998 г. № 917, организация детского питания (прежде всего горячего питания) в учреждениях общего образования принадлежит к числу приоритетных направлений государственной политики в области здорового питания.
В целях модернизации системы школьного питания на федеральном уровне принят ряд нормативных правовых актов, направленных на модернизацию и совершенствование организации питания обучающихся в государственных общеобразовательных учреждениях субъектов Российской Федерации и муниципальных общеобразовательных учреждениях:
— Постановление Правительства РФ от 21.11.2007 № 799 «О мерах государственной поддержки в 2008 — 2009 годах реализации в субъектах Российской Федерации экспериментальных проектов по совершенствованию организации питания обучающихся в государственных общеобразовательных учреждениях субъектов Российской Федерации и муниципальных общеобразовательных учреждениях» (вместе с «Правилами предоставления в 2008 — 2009 годах из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации субсидий на реализацию экспериментальных проектов по совершенствованию организации питания обучающихся в государственных общеобразовательных учреждениях субъектов Российской Федерации и муниципальных общеобразовательных учреждениях», «Методикой определения размера предоставляемых из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации субсидий на реализацию экспериментальных проектов по совершенствованию организации питания обучающихся в государственных общеобразовательных учреждениях субъектов Российской Федерации и муниципальных общеобразовательных учреждениях»),
— Приказ Минобрнауки РФ от 14.12.2007 № 363 «О реализации постановления правительства Российской Федерации от 21 ноября 2007 г. № 799» (вместе с «Порядком и критериями конкурсного отбора субъектов Российской Федерации для реализации экспериментальных проектов по совершенствованию организации питания обучающихся в государственных общеобразовательных учреждениях субъектов Российской Федерации и муниципальных общеобразовательных учреждениях») (зарегистрировано в Минюсте РФ 25.12.2007 № 10801),
— Приказ Рособразования от 20.12.2007 № 2386 «О проведении конкурсного отбора субъектов Российской Федерации для реализации экспериментальных проектов по совершенствованию организации питания обучающихся в государственных общеобразовательных учреждениях субъектов Российской Федерации и муниципальных общеобразовательных учреждениях».
Правовой основой реализации указанных мер на федеральном уровне является статья 72 Конституции Российской Федерации, согласно которой общие вопросы образования, воспитания, защита семьи, детства, включая социальную защиту, относятся к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
ВЫВОД: «общие контуры» моделей реформирования школьного питания в субъектах Российской Федерации определены на федеральном уровне.
По результатам анкетирования представителей регионов, участвующих в экспериментальном проекте, была получена, как правило, противоречивая, а иногда взаимоисключающая информация.
Например, большинство экспертов полагает, что обеспечение государственных гарантий по предоставлению учащимся общеобразовательных учреждений бесплатного и здорового питания (школьного питания) должно относиться к полномочиям субъекта Российской Федерации, и в тоже время «родители или законные представители должны нести все расходы по обеспечению питания ребёнка в общеобразовательных учреждениях (родительская плата за школьное питание)». Или, по мнению экспертов, при наличии бюджетного финансирования услуг школьного питания финансирование соответствующих расходов производится в форме «ассигнований образовательным бюджетным учреждениям» и вместе с тем в форме адресного дотирования получателей услуги (родителей или законных представителей).
Тем не менее, проведенный анализ позволяет обобщить экспертные мнения и выделить основные направления реформирования системы школьного питания. По мнению большинства экспертов, система организации школьного питания должна выглядеть следующим образом.
1) Основной формой государственного (муниципального) участия и регулирования вопросов организации школьного питания является финансирование услуг школьного питания, оказываемых всем учащимся общеобразовательных учреждений, по установленным нормативам.
2) Обеспечение государственных гарантий по предоставлению обучающимся в общеобразовательных учреждениях бесплатного (общедоступного) и здорового питания (школьного питания) относится к полномочиям Российской Федерации или полномочиям субъектов Российской Федерации.
3). Государством должны регулироваться или контролироваться тарифы на услуги по организации питания в общеобразовательном учреждении.
4). Должен ли быть нормативно установлен перечень затрат, учитываемых при «организации питания в образовательном учреждении». При этом в перечень затрат должны быть включены:
 своевременное обновление и техническое обслуживание
оборудования для поддержания его в нормальном состоянии;
 затраты на содержание помещений: коммунальные платежи,
арендная плата, проведение текущих и капитальных ремонтов в нормативные сроки и т.п.;
 затраты на приобретение и своевременное обновление посуды и
прочего инвентаря;
 транспортные расходы;
 затраты на санитарно — эпидемиологические обучения и
исследования;
5). Должны быть утверждены специальные (отдельные) «Правила организации питания в образовательном учреждении».
6). Бюджетное финансирование государственных услуг по предоставлению бесплатного, полезного и вкусного школьного питания в форме адресного дотирования получателей услуги (родителей или законных представителей). При этом денежные средства должны поступать на лицевые счета родителей или законных представителей в виде денежных средств либо на «пластиковые (электронные) карты учащегося» в виде денежных средств.
7). Оплата услуг школьного питания должно производиться наличными денежными средствами в виде оплаты в кассу поставщика услуг школьного питания (МУП/ГУП, централизованный комбинат питания, иные поставщики) либо при помощи «пластиковых карт учащегося» через кассу продавца.
8) Стоит отметить, что ряд экспертов высказал мнение, что контроль за системой, организацией и качеством школьного питания является предметом деятельности саморегулируемых организаций.
К числу спорных моментов, требующих правой регламентации можно отнести:
— возможность оказания «школьными столовыми» услуг общественного питания для третьих лиц, не являющихся обучающимися или работниками школы,
— вопрос регулирования режима посещения школьных столовых в целях обеспечения безопасности этих объектов,
— утверждение «Типового Устава школьной столовой».
Анализ предложений по внесению изменений и дополнений в нормативные правовые акты федерального уровня, полученных от представителей субъектов РФ и муниципальных общеобразовательных учреждений, участвующих в экспериментальных проектах по совершенствованию организации питания обучающихся в государственных общеобразовательных учреждениях субъектов РФ.
Полученные предложения в основном сводятся к следующему:
1). Должна быть утверждена концепция организации системы школьного питания в Российской Федерации. Данная Концепция должна определить стратегические цели и задачи организации питания.
Комментарий. Организация качественного горячего питания школьников и учащихся учреждений начального профессионального образования, в том числе бесплатного питания для детей из малообеспеченных семей, является одной из задач Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года, утвержденной Указом Президента РФ от 09.10.2007 № 1351.
Эта задача находится в системной связи с другими целями, задачами и мероприятиями демографической политики.
Механизмом ее достижения является постановление Правительства РФ от 21.11.2007 № 799 «О мерах государственной поддержки в 2008 — 2009 годах реализации в субъектах Российской Федерации экспериментальных проектов по совершенствованию организации питания обучающихся в государственных общеобразовательных учреждениях субъектов Российской Федерации и муниципальных общеобразовательных учреждениях».
2) Возобновить действие Федерального закона от 1 августа 1996 года №107-ФЗ «О компенсационных выплатах на питание обучающихся в государственных, муниципальных общеобразовательных учреждениях, учреждениях начального и среднего профессионального образования».
Комментарий. В свое время Федеральный закон № 107-ФЗ «О компенсационных выплатах на питание…» носил компенсационный характер и не устанавливал государственные гарантии обучающимся в общеобразовательных учреждениях на бесплатное и полноценное (полезное и вкусное) школьное питание как таковые. Целями принятия данного федерального закона была частичная компенсация удорожания стоимости питания обучающихся в государственных, муниципальных общеобразовательных учреждениях, учреждениях начального профессионального и среднего профессионального образования, за исключением обучающихся в указанных учреждениях, состоящих на полном государственном обеспечении.
По мнению Исполнителя, в настоящее время наиболее актуален вопрос совершенствования государственного управления в сфере организации школьного питания с целью обеспечения обучающихся в общеобразовательных школах бесперебойным, горячим и полезным питанием в рамках образовательного процесса. При этом задачей должно стать достижение конкурентной цены на услуги общественного питания по сравнению с другими производителями услуг общественного питания, возможность получение регулярного и полезного питания для детей по ценам ниже рыночных.
3) Принять меры по совершенствованию системы оплаты труда работников сферы питания в образовательных учреждениях. Утвердить «штатные нормативы работников школьных столовых общеобразовательных учреждений».
Комментарий. В соответствии с действующим законодательством оказанием услуг по обеспечению обучающихся в общеобразовательных учреждениях питанием должны заниматься организации общественного питания. Деятельность по оказанию услуг школьного питания не финансируется за счёт бюджетных средств и не связана с исполнением государственных гарантий. Как уже было отмечено выше, сфера деятельности организаций общественного питания регулируется нормами гражданского законодательства и в порядке санитарно-эпидемиологического нормирования. Другими словами, государство не вправе устанавливать систему и нормы оплаты труда в сфере общественного питания. Государственному регулированию подлежит система оплаты труда работников бюджетных образовательных учреждений обеспечивающих реализацию образовательных программ.
По мнению Исполнителя необходимо внести изменения в законодательство об образовании с целью разграничить понятия «организация питания» и «оказание услуг школьного питания».
4) Утвердить типовые среднесуточные наборы продуктов и примерные меню для различных типов образовательных учреждений с учётом новых технологий.
5) Внести изменения и дополнения в Федеральный закон от 21.07.2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» с целью предоставления права субъекту РФ заключения договора с Оператором (комбинатом школьного питания) без проведения конкурсных процедур с целью гарантий инвестору «что именно он будет поставщиком услуг школьного питания после окончания строительства или модернизации комбината питания».
Комментарий. Большинство предложений сводится к внесению изменений в закон 94-ФЗ с целью увеличения сроков заключаемых контрактов на поставку услуг школьного питания либо с целью отмены необходимости проведения торгов и конкурсных процедур при закупках услуг школьного питания.
Сегодня Российская Федерация не гарантирует обеспечение обучающихся в общеобразовательных учреждениях бесплатным и полноценным (полезным и вкусным) школьным питанием.
На федеральном уровне соответствующие расходные обязательства отсутствуют и не финансируются.
Деятельность по оказанию услуг общественного питания для обучающихся в общеобразовательных учреждений не связана с исполнением (осуществлением) функций и полномочий Российской Федерации, субъектов РФ или муниципальных образований. Размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд с целью оказания организациями общественного питания услуг общественного питания ученикам общеобразовательных учреждений за счёт родительской платы не рационально.
В случае введения соответствующих государственных обязательств по обеспечению обучающихся в общеобразовательных учреждениях бесплатным школьным питанием необходимо предусмотреть механизм адресного финансирования данных государственных услуг (компенсаций родительской платы).
В свою очередь, необходимо соблюсти антимонопольный и конкурсный характер отбора поставщиков услуг школьного питания в интересах обучающихся в получении доступного (дешевого) и полноценного (вкусного и полезного) питания, соответствующего установленным требованиям.
Предложение 1: С ЭТОЙ ЦЕЛЬЮ НЕОБХОДИМО ПРЕДУСМОТРЕТЬ ОСОБЫЙ ПОРЯДОК ОРГАНИЗАЦИИ ШКОЛЬНОГО ПИТАНИЯ В ПРАВИЛАХ ОКАЗАНИЯ УСЛУГ ШКОЛЬНОГО ПИТАНИЯ.
Предложение 2: С целью защиты интересов обучающихся на получение доступного и полноценного (вкусного и полезного) питания в образовательных учреждениях необходимо дополнить перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, утвержденный Указом Президента РФ от 28.06.2007 № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации», пунктом 44 следующего содержания: «Доля обучающихся в общеобразовательных учреждениях, охваченных горячим питанием, объём средств, выделяемых из бюджета субъекта Российской Федерации, на совершенствование организации питания в общеобразовательных учреждениях».
Более того, большинство опрошенных представителей регионов указало, что средства «родительской платы за школьное питание» поступают в кассу (на счета) организаций общественного питания — коммерческих организаций. Лишь в нескольких муниципальных образованиях средства от родительской платы поступают на счета бюджетных учреждений образования.
6). Ввести в Закон РФ понятие «Оператора питания в образовательном учреждении».
Предложение 3: возможно предусмотреть в соответствующих специальных правилах оказания услуг школьного питания понятие «управляющая компания» или «оператор по оказанию услуг общественного питания в образовательных учреждениях».
7). Дополнить статью 63 Семейного кодекса РФ пунктом 3 следующего содержания. «Родители или законные представители, несут основную ответственность за обеспечение в пределах своих способностей и финансовых возможностей условий жизни, необходимых для развития ребенка, в том числе питания детей».
Предложение 4. По мнению Исполнителя, предложение заслуживает внимания. Необходимо нормативно закрепить обязанность и ответственность родителей за обеспечение питания детей. В тоже время закрепление соответствующей обязанности и ответственности не связано с принятием государственных гарантий на бесплатное или общедоступное питание.
8) Внести в Закон Российской Федерации «Об образовании» и в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» изменения, наделяющие муниципальные образования муниципальные районы и городские округа правом дополнительного финансирования мероприятий по организации питания в муниципальных образовательных учреждениях.
9) Также предлагается дополнить перечень видов предпринимательской деятельности образовательного учреждения оказанием услуг по организации общественного питания.
Комментарий. По мнению Исполнителя необходимо внести изменения в законодательство об образовании с целью разграничить понятия «организация питания» и «оказание услуг школьного питания».

Результаты анализа нормативных документов «пилотных» субъектов РФ по вопросам организации школьного питания, изучения передового опыта
Правовой основой реализации проекта являются региональные и ведомственные целевые программы.
Реализация мероприятий проектов по школьному питанию осуществлялась через механизмы размещения государственного заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ. Случаи возникновения споров, административных расследований и судебных разбирательств при реализации проектов по школьному питанию выявлены не были (по информации открытых источников).
В отдельных случаях разработаны проекты и заключаются договоры о сервисном обслуживании технологического оборудования школьных пищеблоков.
В ряде регионов разрабатываются нормативно-правовые документы об условиях взаимодействия комбината школьного питания и учреждений образования.
Параллельно реализации проектов по модернизации школьного питания приняты законы, устанавливающие расходные обязательства субъектов РФ о компенсационных выплатах на питание обучающимся в государственных, муниципальных общеобразовательных учреждениях, в учреждениях начального профессионального и среднего профессионального образования, нуждающимся в социальной поддержке. Правовыми актами, как правило, фиксируется размер дотаций на бесплатное школьное питание в рамках общих расходов на образование. Действие компенсаций распространяется на студентов и обучающихся из семей со среднедушевым доходом, не превышающим прожиточного минимума, установленного в субъекте РФ в соответствии с социально-демографическими группами населения.
Основными категориями, получающими материальную поддержку на питание являются учащиеся 1-11 классов, проживающие в неполных, многодетных, малообеспеченных семьях, семьях с детьми-инвалидами, детьми, находящимися под опекой и попечительством, обучающиеся в классах с задержкой психического развития и компенсирующего обучения.

Основные ВЫВОДЫ по результатам анализа нормативных документов федерального уровня по вопросам организации школьного питания и характеристика правового регулирования.
Сегодня Российская Федерация не гарантирует обеспечение обучающихся в общеобразовательных учреждениях бесплатным и полноценным (полезным и вкусным) школьным питанием.
На федеральном уровне соответствующие расходные обязательства отсутствуют и не финансируются.
В свою очередь, федеральное законодательство не возлагает на субъекты РФ и муниципальные образования обязательства по финансовому обеспечению обучающихся в общеобразовательных учреждениях бесплатным и полноценным (полезным и вкусным) школьным питанием. Органы государственной власти субъектов РФ имеют право дополнительного финансирования мероприятий по организации питания в муниципальных образовательных учреждениях.
Вместе с тем, по мнению Главного государственного санитарного врача РФ, одним из главных негативных моментов в организации питания является недостаточное финансирование из бюджетов различных уровней (см. постановление Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 31 августа 2006 г. № 30 «Об организации питания детей в общеобразовательных учреждениях»).
В соответствии с требованиями законодательства в сфере образования и в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения организация питания обучающихся в общеобразовательных учреждениях обязательна.
Нормативные правовые акты федерального уровня не содержат специальных норм в отношении компетенции федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих свои полномочия в сфере образования, по вопросам, касающимся организации школьного питания.
Деятельность по оказанию услуг общественного питания для обучающихся в общеобразовательных учреждений не связана с исполнением (осуществлением) функций и полномочий Российской Федерации, субъектов РФ или муниципальных образований.
Вопросы, связанные с организацией школьного питания, находятся в ведении муниципальных органов управления в сфере образования, органов управления в сфере потребительского рынка и органов здравоохранения.
На деятельность организаций общественного питания по оказанию услуг в общеобразовательных учреждениях не распространяется действие законодательства о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд.
В случае введения соответствующих государственных обязательств по обеспечению обучающихся в общеобразовательных учреждениях бесплатным питанием необходимо предусмотреть механизм адресного финансирования данных государственных услуг (компенсаций родительской платы).
На федеральном законодательном уровне вопросы организации школьного питания регулируются в самом общем виде. Основным «уровнем компетенции» в вопросах организации школьного питания является уровень образовательного учреждения. Сегодня ответственность за организацию школьного питания законодательно определена только для уровня образовательных учреждений.
На федеральном уровне правовое регулирование вопросов организации школьного питания в основном имеет подзаконный характер. При этом, организация школьного питания рассматривается как организация общественного питания в общеобразовательных учреждениях и имеет свою специфику санитарно-эпидемиологического нормирования. Отношения в сфере организации школьного питания рассматриваются как отношения в сфере организации общественного питания.
Отношения между участниками в сфере организации школьного питания носят преимущественно гражданско-правовой характер (отношения между участниками потребительского рынка) и формируются на основании норм гражданского права.
Административное правовое регулирование в сфере организации школьного питания осуществляется преимущественно в виде санитарно-эпидемиологического нормирования. Основная ответственность за состояние правого регулирования организации школьного питания лежит в области компетенции руководителя Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека — Главного государственного санитарного врача РФ.
Отношения, связанные с установлением обязательных требований к услугам школьного питания и процессам их производства, безопасности к пищевым продуктам, предназначенным для питания детей, процессам их производства, хранения, перевозки, реализации и утилизации, являются предметом технического регулирования.
Проведенный сравнительно-правовой анализ нормативных правовых документов советского периода и законодательства РФ позволяет сделать вывод о преемственности нормативного правового регулирования в сфере организации школьного питания и политики в целом по данному вопросу.
Тем не менее, сегодня проблема школьного питания вышла на государственный уровень, требует скорейшего решения путём выбора наиболее оптимальной модели организации питания в образовательных учреждениях. Концептуально цели организации качественного горячего питания школьников, в том числе бесплатного питания для детей из малообеспеченных семей, закреплены Указом Президента РФ от 09.10.2007 № 1351 «Об утверждении концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года». Совершенствование организации питания в общеобразовательных учреждениях является приоритетным направлением реализации национального проекта «Образование» в 2008 году.
В целях модернизации системы школьного питания на федеральном уровне принят ряд нормативных правовых актов, направленных на модернизацию и совершенствование организации питания обучающихся в государственных общеобразовательных учреждениях субъектов Российской Федерации и муниципальных общеобразовательных учреждениях. Предусмотрено оказание финансовой помощи субъектам РФ из федерального бюджета.
По итогам конкурсного отбора заявок субъекты РФ получают федеральное финансирование на модернизацию системы организации школьного питания. Таким образом, на федеральном уровне определены «общие контуры» моделей реформирования школьного питания в субъектах Российской Федерации.
Анализ нормативно закрепленных условий реализации национального проекта позволяет сделать вывод, что основной акцент сделан на модернизацию системы школьного питания, а именно её «технологической» составляющей.
Анализ заявок субъектов РФ, победивших в конкурсном отборе субъектов РФ для реализации проектов и соответствующих оперативных отчётов, позволяет сделать вывод, что основанной объём финансируемых за счёт федеральных субсидий и собственных бюджетных средств мероприятий направлены на модернизацию (замену) технологического оборудования, строительство пищеблоков и комбинатов, закупку оборудования, переквалификация персонала школьных столовых и т.д.
ВЫВОД: В качестве основного вывода о состоянии правового регулирования организации школьного питания на федеральном уровне, по мнению Исполнителя, можно сделать вывод о достаточности правового регулирования.
Данный вывод сделан на основе данных анализа нормативных правовых актов и квалификации соответствующих общественных отношений в сфере организации и оказания услуг общественного питания в целом и в образовательных учреждениях в частности. Данный вывод обусловлен содержанием и спецификой данных отношений.
По мнению Исполнителя, в настоящее время более актуален вопрос совершенствования государственного управления в сфере организации школьного питания с целью обеспечения обучающихся в общеобразовательных школах бесперебойным, горячим и полезным питанием в рамках образовательного процесса. При этом одной из главных задач должно стать достижение конкурентной цены на услуги общественного питания по сравнению с другими производителями услуг общественного питания, возможность получения регулярного и полезного питания для детей по ценам ниже рыночных.

 

 

Получайте все новости отрасли первыми